退休保障大爭議

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Let Ideas Compete

配合《通識教育科 課程及評估指引》「今日香港」主題:
主題 1:生活質素
備註:生活質素的要求並不必然是社會共識,相反,可能是爭議很大的議題,例如,退休生活保障便是其中一例。
自1980年代以來,香港社會開始注意「人口老化」的問題,退休保障斷斷續續地開始成為公眾爭議的課題。由1990年代的政府、商界與民間團體就中央公積金的爭議開始,演變至今天民間團體的大聯盟把退休保障升級為「全民」,與眾多不同利益及政治集團的爭論。總的來說,雖然香港「本土意識」高漲,但就著社會「共同」承擔責任並沒有共識,而且爭議比之前更大。

1980-1990年代前後

在八十年代,政府及公眾開始注意「人口老化」問題,一些民間的勞工組織、工會及社福團體建議設立退休保障制度,開始在立法局展開討論。不過,政府一來擔心金融和外匯市場的不穩定,二來害怕僱主及僱員反對,並不贊成建議,結束討論。當時,輿論出現兩個方案:

方案一: 在80年代末,香港社會保障學會草擬《三方供款老年保障方案》,提出保障制度應由勞方、資方及官方各供款 2%,可讓全港65歲市民每月可以領取工資的三至四成的退休金。

方案二: 在80年代中,一些工會開始支持中央公積金方案。想法源自新加坡,是一由勞資雙方供款的個人專戶式的「指定供款」式的「公積金」計劃,「中央」意指計劃由政府或法定機構統一管理及經營。

2. 1997前的爭議

1991年的「強制性供款的私營退休計劃」不被接納:由於工會、勞工組織及論政團體和立法局的壓力下,政府於1991年成立「退休保障工作小組」,負責檢討中央公積金及各項可為工人改善退休保障的方案。

1992年10月,政府發佈一份《全港推行的退休保障制度》的諮詢文件。文件中建議為所有65歲以下的全職僱員推行強制性供款的私營退休計劃(即是今天的強積金)。而政府以強制性公積金來代替民間建議的中央公積金,有指政府希望避開由政府計劃參與供款、管理營運及作財政保證,持守「積極不干預」的管理哲學。

但是,由於強制性供款的私營退休計劃不獲社會普遍支持,政府在公眾諮詢後決定不採納該建議。政府認為該制度對非在職人士並無幫助,而且私營退休計劃普遍存在較高風險,勞工保障相當脆弱。

1994年政府的「老年退休金計劃」胎死腹中 :1993年末,政府向立法局建議「老年退休金計劃」,勞資雙方供款1.5%工資,該計劃建議所有年滿65歲居民可以每月領取工資中位數的30%的退休金,以保障最低生活水平。這個方案得到勞工界支持,但遭商界反對。當時,一群市場經濟學者及商界大力反對政府的方案,其主要論據包括:

· 把社會福利和退休保障兩個概念混淆;
· 把保障老年生活的責任由個人及家庭轉嫁到社會之上;
· 這項計劃並不公平,理由是退休金金額並非按供款額而定。此外,退休金以劃一金額的形式發放,對貧困的人來說可能並不足夠,但對富者來說則非必要。

政府於是在1995年1月宣佈,由於意見分歧而放棄了這個方案。兩個月後,政府於3月在立法局提出動議,要求儘快引進91年所推翻的「強制性私營退休保障制度」。政府又再次回到支持設立強制性公積金的立場。當時的政府態度十分強硬,要是不接納,政府在97年前便不會推出任何退休政策建議,工會及左派只好妥協。1995 年7 月,立法局正式通過《強制性公積金計劃條例》。

3. 「強積金」:妥協全輸的方案

強積金制度是一個強制性、由勞資雙方供款並由私營機構管理的公積金制度。法例規定18至65歲的僱員和自僱人士均須參加強積金計劃。僱主和僱員各自須按最低及最高入息水平內僱員入息的5%,向已註冊的強積金信託計劃供款。自僱人士亦須按本人入息的5%供款。

強積金雖然已成立十多年,以下是一些公眾關注的不足和問題:

其一,強積金的保障範圍狹窄。它未能保障最需要保障的一群,例如已經退休的長者和沒有投入勞動市場的人士 (如家庭照顧者、部份殘疾人士) 並不受保障之列。

其二,由於供款率低只有10%,加上最高入息水平設定在港元2萬5千元,強積金需要長時間的積累才能產生保障退休生活的功效。

其三,強積金的風險過高。在此制度下,市場波動的風險全由市民個人承擔。在現時全球化年代,國際金融市場風險極高,亦加大強積金的投資風險。

其四,強積金僱主供款的部份可以與僱主須支付的遣散費及長期服務金對沖,令僱員退休時強積金大減。

其五,強積金的管理費用高、投資回報低,能足夠未來年老時之用成疑。

4. 2010年的「全民退保」

2000年後,因著強積金的缺陷和不足和延續昔日的退保爭議,民間社會一直要求政府應推行其他的退休保障計劃,如全民養老金。不過,十多年來,政府一直沒有主動重啟退保的諮詢。

2010年,由民間七十多個團體組成「爭取全民退休保障聯席」,開始策動爭取退保的行動。訂立全民保障制度的目標在於維持所有長者的基本生活水平、減低老年貧窮和處理人口老化所帶來的公共財政負擔。

2013年,政府實施需要資產審查的長者生活津貼(俗稱「特惠生果金」或「長生津」)。

2015年末,政府才推出方案進行為期半年的退保諮詢。時至今日,民間的支持者仍有不同形式的退保建議,論點不外乎老有所養、解決長者貧窮和退保是社會共同責任等等。他們都同意劃一領取的分配方式,建議領取金額分別不大,其中主要分歧在於如何融資。

然而,反對退保的立場和關注點更見廣闊,見下表:

反對者 關注的議題和論點
右派 他們反對社會褔利、財富再分配和政府坐大,同時反對奪去個人決定如何使用積蓄和籌謀退休的自由,更加反對增加財政負擔造成加稅壓力。
社會保守人士 他們原則上不反對退保,但擔心退保的可持續性,例如有學者認為坊間對於可持續性的推算有誤,任何退保方案都不能避免增加財政負擔及加稅。
對公平存疑的人士 他們認為福利只應施予有需要的人,有些富有的長者實在不必給予幫助,要讓有需要的人得到幫助,所以應該有資產審查。
年輕人 認為有些富有的長者和戰後嬰兒根本不需要幫助,故年輕人不太情願負擔供款。而且,他們還要面對未來經濟、生活的不穩定性,他們亦質疑跨代分配的果效。
本土主義者 近年中港矛盾頻生,「港人優先」成為「本土主義」群組內其中的議題。由於香港沒有大陸居民的單程證的審批權,而且香港較好的福利自會吸引更多大陸人移居香港。這些移民從未為香港經濟貢獻,卻能短時間內獲得退保,是對土生土長香港人的不公平,而且經濟上會構成重大壓力。

若加上新移民住滿七年的門檻而成為「香港人」只是時間問題。本土主義者並非從原則上反對退保,但一天香港人沒有掌握控制誰是「香港人」的權利,他們仍然反對實行全民退保。

對香港政治未來的擔憂的人士 以中國為例,各省各縣的地方養老金在中國股市「惡意沽空」,而挪用、貪佔養老金的消息更時有發生。

 

小結

過去幾十年,香港人大致同意,香港是一個獨特的社會及社群,具有自身的集體利益及意識;政治反對派甚至認為,香港是一個具有自主性的政治共同體。可是,就著「社會保障」方面,似乎社會並未有共識,甚至退休保障應該是社會共同責任,還是個人或家庭事務,遠遠未有共識,而且爭議及分歧更大增。

而不想負擔責任的商界及政府,亦可以利用此來維持「現狀」。

練習:

分組蒐集現有政府、民間、政黨或學界提出的「全民退保」方案,比較它們的異同、優劣。
討論:你覺得哪一個方案更好、更全面?試解釋你的原因和立場。

參考資料:
馮可立,2012,<馮可立:沒完沒了的退休保障爭論>,《新網絡力量》,,2012年10月23日。
黃洪,2014,<不設全民退保 愧對歷史、愧對長者>,《香港獨立媒體》,2014年8月27日。
阮穎嫻,2016,<香港全民退休保障爭議風雲>,《立場新聞》,2016年3月21日。

延伸閱讀:
陳培興,2016,<「全民退保」的基本觀念、實際選擇,兼論三種反對理由>>,《香港獨立媒體》,2016年1月5日。

香港社會保障學會,2016,<政府理據薄弱 民意支持全民退保>,《香港獨立媒體》,,2016年3月15日。